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《糧食危機關鍵報告》/彭明輝

p.240~254『
兩岸經濟合作架構協議與自由貿易協定基本上都遵守世界貿易組織的精神和原則,以免受到抵制或報復。即使在世界貿易組織的架構下完全開放市場,政府還是能有很多作為。

譬如,根據世界貿易組織的《食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施協定》,政府可以對農漁產品與食品制訂較國外更嚴格的檢驗規範,先輔導國內業者逐步達到標準,再要求進口貨品必須符合相同的檢驗標準,藉此形成國外產品的進口障礙,同時保障國內消費者的健康。

 

日本擅長使用食品安全檢驗與防疫檢疫措施來保護它的農業與消費大眾,以達一石二鳥的目的。

-九九○年代日本商人大舉赴中國大陸投資生產蔬菜,接著回銷日本,而「日本農協」這個農民組織則在二○○二年驗出這些蔬菜殘餘農藥陶斯松(chlorpyrifos),並向日本政府檢舉。

日本政府立即在當年八月新訂農藥陶斯松的安全殘留量規定,據此數度中止從中國大陸進口蔬菜。

後來中國大陸根據日本的要求建立起農藥殘留的生產管制與檢驗程式,但是這些日本要求的措施卻使得大陸蔬菜的成本大幅上升,失去在日本的競爭力。

此外,中國大陸農產品在日本的形象也大大折損。「日本農協」地位有如台灣省農會,它以民間組織的名義找尋各國進口農產品的安全疑慮,一方面披露給媒體,另一方面促成政府立法阻止進口這類農產品,或以檢驗程序增加其出口成本。這些措施,都是世界貿易組織無法禁止的,也是歐盟與日本保護其國內農漁牧產業的重要手段。 

假如台灣的政府對農業還有心,可做的事太多了。譬如,整頓與扶植台灣的農會組織,通過農會與四健會等非官方組織來改美口國產品的銷售通路與市場佔有率,並對消費者揭露進口農漁產品的安全疑慮。它們是非官方組織,如果它們的通路拒絕為進口貨鋪貨,世界貿易組織也沒輒。 

中國大陸農漁產…的生產管制與農業殘留檢驗遠遠落後世界各國,未來兩岸農業競爭過程中,食品安全將是最重要的一場戰爭。而認真要求清楚標示基改產品,以及落實瘦肉精等藥物殘留的管制和檢驗,則是削弱美國產品在台競爭力的關鍵要素。只要台灣的農漁產品明顯且普遍比進口貨安全,不愁台灣的農業與農村沒有明天。但是中國大陸官方已積極主導各項改善,它們出口的農漁產品不乏來自日本、韓國、新加坡、台灣與歐洲的投資、管理和生產技術。

假如台灣沒有能力在食品安全與品質上保持領先,農漁村的未來勢必堪憂。 

一場輸不起的兩岸戰爭:世界貿易組織架構下的檢疫與檢驗

歐盟國家為了能在降低關稅、降低政府補貼之後繼續保護農業,他們利用自己在檢驗與檢疫科技水準的優勢,立法制定許多開發中國家達不到的標準,作為限制國外產品進口的技術性障礙。

先進國家有較多人力和經費能及時跟上食品安全的最新研究,據以更新檢驗項目與標準,並盡快引導國內生產者跟上新規定;

但開發中國家的資訊與輔導卻跟不上腳步,更新檢驗設備的速度也較慢,因而讓先進國家有機會以未達安全標準而禁止進口。

中國大陸的檢驗與檢疫措施落後國際水準甚多,生產過程控制不嚴謹,國際上經常因其檢驗與檢疫不合格而退貨。

以茶葉為例,歐盟宣佈禁止使用的農藥從二十九種增加到六十二種,針對某些農藥殘留標準,甚至比原來提高一百倍以上,使得大陸二○○二年明顯減少出口至歐盟的茶葉。

據廈門海關二○○二年一至十月的統計,福建省出口茶葉總額比二○○一年同期下降一八.六%。
其中,
出口至歐盟的茶葉比同期下降了三五.八%。中國大陸的茶葉出口企業因無法達到國外檢驗標準,一度面臨被趕出歐洲市場的尷尬局面。

此外,歐盟和日本數度驗出中國大陸的蝦、家禽肉與蜂蜜中殘留過量抗生素而拒絕進口,韓國也在二○○五年檢出中國大陸進口的泡菜中有寄生蟲卵,更藉此要求對中國大陸申請入韓的泡菜進行百分之百的檢查。與前一年相比,二○○二年上半年中國大陸對日本的活蟹、凍雞與保鮮蔬菜的出口數量分別下降了二三%、四一%與二一%。同年一至五月,中國大陸對歐盟農產品出口數量比前一年減少二三三% 

日本在-九九九年公佈《家禽傳染病預防實施細則》,規定九個進口國家的豬、牛、羊肉及其製品必須經過指定設備的加熱消毒處理。這無疑增加了開發中國家的出口成本。此外,又於二○○六年實施新的食品衛生法,原本設有安全殘留量的農藥、動物用藥及飼料添加物共二八三種,新法大幅增至七九九種(其中農藥佔五八六種)。另外,不得驗出殘留的有十五種,其餘未明文規範的農、化藥品則統一訂定殘留基準為小於○.○ppm這也是明顯利用檢驗措施達到抵制國外產品的目的。 

食品檢驗與動植物檢疫這場戰爭,開發中國家通常居於明顯不利的地位。

中國大陸因為農地國有,農民較不愛惜農地,單位面積的化肥使用量是全世界最高。而且農村文盲比例高,農業知識傳播不易,以致濫用外國禁用的高毒性農藥,甚至農藥標示與知識錯誤而導致農藥危害與中毒事件頻傳。

二○一○年初,海南島的菜豆在武漢三次被查出含有禁用農藥水胺硫磷,四月初青島九位市民因食用韭菜而致有機磷中毒,而海口市民又因吃了農藥超標二十倍的大白菜而上吐下瀉。

二○一○年,中國大陸有訂定農藥殘留標準的產品僅八○七項。而國際食品發展委員會有三千多項,歐盟更達數萬項。為了縮小落差,中國大陸第一屆國家農藥殘留標準評審委員會於二○一○年在北京成立。

中國大陸的食品檢驗規範遠比國際通用標準寬鬆,但是二○○三年抽檢兩千件食品中,合格率仍只有八二%,小廠的產品合格率更只有七六%。假如採取國際標準去檢驗,不合格率將更驚人。

為了逐步減少跟國際標準的落差,二○○四年中國大陸採用較嚴格的檢驗標準,但業者沒有能力在一年內改善其生產流程,因而原本在寬鬆標準下處於合格的產品都變成不合格,結果共有二三○五起較嚴重的食物中毒事件,四二八七六人受害,其中二五五人死亡。

跟二○○三年相比,案件數、受害人與死亡人數分別增加了五五·六%、四四·九%和○.○三%。中毒原因主要是微生物感染(五八.一%)和農藥殘留等化學物污染(佔受害人數的一六·六%,以及死亡人數的五八·五%)。 

近年來中國大陸的消費者開始對食品安全較有警覺與認識,願意為有認證的食品多付出五%的價格,官方也在一九八八年為出口牛奶及其製品引入國際通行的「危害分析和關鍵控制點」(Hazard Analysis Critical Control Ponint, 簡稱HACCP)等檢驗制度。

但是制度並非一朝一夕可建立,除了發佈法令,要有效阻絕官商勾結並以足夠的人力和設備來落實檢驗規範,需要很長的時間。以生產毒奶粉而名噪一時的三鹿集團卻得過HACCP認證、GMP審核和ISO9001ISO14001的認證,這背後到底牽涉多少官商勾結或見不得人的「公關活動」,是許多大陸受害者心中難解的疑惑。

在世貿組織的規範下,檢驗與檢疫措施是各國保護國內農業的重要武器。台灣如果能夠加速提升在檢驗與檢疫方面的人才培養與設備添購,將可有效阻絕低價而品質較差的進口農產品於國境外,讓國人飲食無虞。假如台灣在這場檢驗與檢疫的戰爭中一如既往地沒有任何作為,很快將失去我們今天對中國大陸的優勢。屆時再想要保護台灣的農業,恐怕為時已晚。 

農業立縣不是夢:國家的品牌與競爭

台灣農村與農業的未來,是為與不為的問題,而不是能與不能。但是如果政府沒有任何作為,讓農民與地方農會單打獨鬥,台灣的未來確實讓人悲觀。 

水果是台灣較有國際競爭力的產品,但在二○○九年,中國大陸水果賣到台灣的量是台灣賣過去的五倍,《商業周刊》因此認為「台灣農產品競爭力不如大陸」,好在兩岸尚未彼此開放農產品貿易,台灣農業才能勉強存活。該周刊並進一步揣測,在世貿組織與兩案商貿談判的壓力下,未來十年內,兩岸司能會有高達九成的產品彼此免關稅,失去這層保護,台灣競爭力較弱的稻米、大蒜、香菇、花生等八三一項農產品可能都會被中國大陸進口農產品全面取代。  

台灣目前在農漁業的技術層級上領先中國大陸,但是很容易在短期內失去這個優勢。近年台商帶著技術和資金到對岸開農場、闢魚塭,已經使兩岸在技術上的落差急速縮小,未來台商若藉助中國大陸低廉的勞力與土地成本優勢而將產品回銷台灣,將對台灣農業造成極大威脅。台灣目前的另-個相對優勢是食品安全的控管,這是個不容易失去而又值得進一步強化的優勢。 

食品安全的競爭,比的是消費者普遍的支持與監督力量,以及政府的管理能力與決心。但是這兩者都是社會長期發展過程逐漸累積出來的文化,不像資金、技術與管理制度那麼容易流動。因此,食品安全很像是國家的資產,或者「以國家為品牌」(nation as a brand)的社會財。 

「國家品牌」建立不易,一旦建立起來卻可以惠及數代子孫。日本的農產品價格高昂,而瑞士的有機蔬果汁也價格高昂,兩者卻都能暢銷全世界,就是因為國家以其檢驗與檢疫的力量來為其產品建立起「國家品牌」的形象。目前台灣在食品安全上佔優勢,所以消費者對於「台灣生產」的農產品也遠比對「中國生產」的更放心,這就是一場「國家品牌」的戰爭。 

兩岸農地與灌溉用水的污染極其嚴重,台灣所有父母難以安枕的心頭大事即是食的安全。當中國大陸往「世界工廠」發展,也意味它將集聚全球的污染。假如台灣積極整治與管制農漁業污染,並管控農藥、荷爾蒙與抗生素的用量與時機,將有機會建立台灣農產品的品牌,不僅可藉此留住所有消費者的心,甚至可以反攻大陸與亞洲上層消費者,使農業大幅復甦。 

日本農產品比進口貨貴五至十倍,因而雖然農業經營困難,但是日本人絕大多數還是守著國產貨,因為它的品質確實比進口貨可靠。台灣跟日本一樣,農業經營成本高,如果品質沒辦法明顯比進口貨安全,等兩岸經濟合作架構協議與各種自由貿易協定開放進口後,將愈來愈無法跟進口貨競爭。 

花蓮縣自二○○四年由農業局長杜麗華推動無毒農業政策,徵選三十戶農戶參加,至二○○八年已有三六八農戶,生產面積超過六○○公頃縣府負責生產技術指導與建立產品履歷,以及檢驗、品牌與行銷,使得花蓮的農產品逐漸在國內建立品牌區隔。  

但是,一個縣的行政工具不如國家完整。譬如,中央政府可以立法規定農業區內及其上游水源區內不可有任何污染農作之虞的行業或活動,縣政府可據此取締以有效防範污染。假如沒有國家立法,縣政府只能鼓勵農民參與無毒農業,卻無法取締鄰近農田噴灑農藥而造成的污染,也很難有效制止上游工廠的污染源。  

假如政府有心在全台灣所有農業區及其上游禁止一切有污染之虞的活動,也認真引導生產者精確用藥並避免殘留,台灣將有機會成為保障食品品質與安全的品牌。這樣,台灣的農業還會沒有出路嗎?假如農產品印上「MIT」就代表無毒、健康或有機的絕對保證,乃至於亞太地區頂級農產品的代名詞,台灣的農業還需要隨著夕陽而消逝嗎?  

食品安全與污染管制原本就是政府的基本責任,也最容易得到全國普遍的支持。但是,污染的管制往往牽涉到工業與大資本家的利益,乃至於地方上的黑道與樁腳,如果沒有民眾的積極監督與要求,政府不會認真落實。國光石化案與老農民夜宿凱達格蘭大道案就是殷鑑。

人民的力量

行政院的「國家永續發展委員會」由行政院長擔任主席,十三年來在書面上發展出相當完整的永續發展指標。但具體業績卻是:全台灣沒幾個人知道它的存在。劉兆玄擔任院長期間不曾召開過會議吳敦義則語出驚人為國光石化案說情:「白海豚自然有牠生存、游水的路徑,牠也會轉彎的。」 

二○○七年台二氧化碳的總排放量是二.七億公噸,人均排放量全球第十八名。為了避免國際貿易的制裁與國外消費者抵制,台灣必須遵循《京都議定書》的決議,政府因而要求中小企業和民眾要節能減碳。但說-套做一套的習氣難改,環保署估計二〇二○年,台灣二氧化碳排放量將增長到四.六一億噸,嚴重違背《京都議定書》減碳的要求,但政府卻又同時支持每年排放一千兩百萬噸的國光石化 

這個高污染、高耗水而即將失去競爭力的夕陽產業,位在水源嚴重缺乏(九八%自來水取至地下水)的管制區,也是台灣最重要的農漁產業區,對國人健康造成極大威脅,因而遭致中研院院士和無數學者連署反對,以及中國時報社論力諫。如果沒有民間力量和學者的強力監督,這個案子司能早就通過環評。 

另一個彰顯人民力量的例子,則是老農民夜宿凱達格蘭大道。這是農村版的小蝦米鬥大白鯊,以耳順、隨心之軀夜宿馬路,喚醒全台數十萬人對農地的感情。 

根據台灣農村陣線調查;全台還有二二六三公頃的工業區閒置,而科學園區聞置用地也高達二五三公頃。苗栗縣長卻以最蠻橫的方式,在竹南大埔一再動用怪手徹收五公頃的農地。這種行徑與其說是行使公權力,不如說是黑道染白的強樑行徑。 

由於這類事情司空見慣,主流媒體原本不感興趣。但在公民記者上網報導後引起愈來愈多網友公憤,紛紛轉寄、轉貼與連署,並由公民記者「jerry0729」貼上美國電視CNN的網路平臺「CNNiReport」。接著,竹南大埔、後龍普寶、新竹二重埔、彰化二林相思寮等全省被欺壓的農民集結,夜宿凱達格蘭大道,要求「土地正義」。

農委會主委陳武雄聞訊後卻質疑夜宿的不是真農民,吳敦義更輕描淡寫地表示:「竹科已獲准在竹南地區興建,縣府已完成所有一三六公頃土地徵收、地上物補償,獲九百多位地主同意,僅二十幾位地主強力抗爭,在申領抵價地截止日前拒絕登記配地。」。 

由於公佈在網頁上的紀錄片有百萬人次以上的點閱,而夜宿行動又號稱有八百萬人次上網看轉播,陳武雄不得不改口表示「公共建設不該徵良田」。而吳敦義也只好表示:大埔徵地案應再溝通,而後龍灣寶案涉及特定農業區有不妥之處。不管兩人是否迫於五都選舉而言不由衷,人民還是展現了一定的力量,讓政治人物在屈從政商利益時略有顧忌。 

世界貿易組織架構下的政府補貼 

農業有其多元的含意,而不只是經濟產業。因此,歐盟、美國、日本等國家都給予農業可觀的支持與補助。 

很多人誤以為世界貿易組織反對政府補貼,其實不對,世界貿易組織只反對「會扭曲市場競爭」的補貼。 

譬如,二○○九年農委會以每公斤高於成本與市價的每公斤二○·七五元向農民收購一八·三萬公噸的稻穀,如果不節制這種措施,農民將會在不符成本的條件下拚命生產稻米,而這就扭曲了市場競爭機制。因此,世界貿易組織將這類補貼歸屬於要管制的「琥珀色措施」,並要求台灣逐年減少補助總額。 

另一方面,歐盟的「單一給付制度」(Single Payment Scheme)系針對農戶所擁有的農地面積與區位決定每年給予多少補助。 

這個補助金額跟農戶種什麼無關,甚至跟農戶種不種作物也無關,只要求受補助人必須將農地保護在隨時可復耕的狀態。這樣的補助制度完全不影響農民的生產意願、也不影響市場的競爭機制,因此世界貿易組織將這類補助歸屬於「綠色措施」不需要管制,也不限制其補貼上限。 

此外,給予農民較優渥的保險與退休金補貼,編列研發經費、改善產銷結構等,也都不扭曲國內外產品在市場上的競爭能力,因而都被世界貿易組織歸類為「綠色措施」。這些措施包含各種符合環保精神的「綠色」政策,也包括許多種與環保無關的措施。 

譬如,年滿五十五歲或務農年資已超過十年,退休後每年可領到一萬五千歐元(約六十三萬台幣),直到七十五歲為止。其次是退休前五年至少一半以上的時間是從事農業生產的兼業農,可以在五十五歲以後請領退休給付,每年可領到三千五百歐元(約十五萬台幣),直到一般退休年齡為止。這項所得是額外給付,申請人仍舊可保有其他來源之退休給付。此外,只要其耕作方式有助於歷史、生態或自然景觀的維護,還可以獲得每公頃台幣二萬的「對地補貼」。 

因為這些綠色補貼,一個農民的農業生產即使收入微薄,總體收入都還是不虞匱乏,使農業變成有吸引力也有尊嚴的行業。 

但是台灣沒有積極使用世界貿易組織所允許的各種補貼措施來鼓勵農業發展,反而是用休耕補貼來鼓勵稻田休耕 

老農津貼每年只有七.二萬元,不足以吸引任何人以農為業。歐盟的對地補貼允許農民將農地投入生產,並且協助農民排除上下游的剝削來創造利潤,使得有投入生產的農地通常會有收益,因此有鼓勵農民積極務農的作用;但是台灣的休耕政策卻強迫農地進入休耕狀態,不可以耕作,而不休耕的田在上下游的剝削下往往連成本都無法回收,因此許多農民只好無奈地選擇休耕。 

休耕補助執行十年,以致農地荒草叢生,而代耕代割等周邊產業的從業人口也跟著流失,再加上農業機械與水利溝渠年久失修,未來想要復耕將困難重重。 

日本和歐盟近年來都將原本被歸類為「琥珀色措施」的補貼政策大幅改為不受管制的「綠色措施」,因而他們對農村與農業的補助總額大致上沒有改變,能繼續維持其農業與農村。假如台灣政府也積極調整這方面的制度,農村日漸凋蔽的現象必然會獲得改善,良田不至於荒蕪。 

結語

在無毒之家可以買到瑞士百奧維他(Biotta)廠的有機胡蘿蔔汁或甜菜根汁,一瓶五百CC的零售價是一六五元。這樣的售價,即使成本比台灣自產果汁高數十倍,仍舊利潤豐厚又暢銷。瑞士的農產加工品憑什麼這麼貴?瑞士整個國家就是品牌,讓消費者願意相信出自瑞士的藥品和農產加工品都可信賴,值得用那樣的代價去購買.同樣地,紐西蘭也在努力建立「紐西蘭」這個品牌,希望它可以成為畜牧產品與農產品的優質保證。 

全世界的有機農產品目前都有極大的潛在需求,但是因為消費者對有機農產品的認證沒有足夠信心,因此限制其發展規模。要維持有機農產品在消費者心裡的信譽,最主要是靠政府維持秩序。 

台灣曾被美國有機農產品銷售業者期許成為美國有機農產品市場的供應者,原因是美國消費者無法完全信任中國大陸和中南半島國家的管理能力。 

台灣有機會,只是政府看不到,或者不願意認真去做而已。二○二五年,現今的政治人物都已退出新聞媒體版面,放眼望去,有誰會關心台灣那時的樣貌? 

如果消費者不關心,政治人物更加不會關心。做為消費者,我們必須更積極參與消費者組織,以集體的力量監督政府,也從民間部門發揮集體影響力。

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